福島原発事故についての政府事故調・最終報告書の要旨〈その6〉

東京電力の広報と国側の関わり

• 3月11日以来、福島県庁では、福島県自治会館に設置された県災対本部に派遣されている東京電力福島事務所の職員が、福島第一原発などについての情報を、同会館において開催される県災対本部の本部員会議において報告することとしており、その模様が報道機関に公開されていた。この会議は、同11日から15日までの間は、1日に数回開催されていた。
• 同12日夕方ごろ、東京電力福島事務所長は、県災対本部から、前記本部員会議で同日15時36分に発生した福島第一原発1号機原子炉建屋爆発について説明してほしい旨依頼を受けた。
• 同所長は、報道機関等から1号機原子炉建屋爆発後の写真等を提供してほしい旨要請されていたことなどから、その説明の際、東京電力内で共有していた1号機原子炉建屋爆発後の同建屋写真を使用することとし、自己の判断で、同日夜の本部員会議において公表した。
• 一方、3月12日18時ごろの官房長官記者会見の時点で、官邸には1号機原子炉建屋爆発に係る資料等がほとんどなかったため、枝野官房長官は「何らかの爆発的事象があったということが報告されております」と説明するにとどめざるを得ず、同日21時ごろの官房長官記者会見時に初めて、東京電力からの報告に基づき同爆発に係る状況を比較的詳しく説明するに至った。その後、枝野官房長官は、福島県において1号機原子炉建屋爆発後の同建屋写真が公表されていることを知り、官房長官秘書官らをしてその写真が官邸に提供されていない経緯を調査させた上、清水正孝東京電力社長に対し、電話で、迅速な情報・資料提供を要請するなどした。
• 以上の経緯について報告を受けた菅総理も、13日14時ごろ、事故後初めて官邸を訪れた清水社長に対し、同様の要請をした。
• 清水社長は、東京電力立地地域部長に対し、東京電力がプレス発表する際には、事前にプレス文案や公表資料などについて官邸の了解を得るよう指示し、それが原因となって広報の遅れが生ずることがあった。

3号機原子炉の状況に関する広報

• 13日15時30分ごろ、枝野官房長官は、記者会見において、3号機原子炉への注水が不安定で炉心を十分に冷却できず、3号機原子炉内に大量の水素が発生している可能性が否定できないので、12日の1号機と同様、3号機においても原子炉建屋の水素爆発の可能性がある旨説明した。
• 14日11時ごろ、枝野官房長官は記者会見において、同日6時50分、福島第一原発3号機原子炉格納容器の圧力が上昇し、東京電力は、屋外作業員に対し、一時退避を命じたが、その後、原子炉格納容器の圧力が下がり、屋外作業を再開している旨説明した。しかし、その記者会見の最中に3号機原子炉建屋が爆発し、枝野官房長官は、同日11時5分現在、3号機から煙が出ていることから爆発の起こった可能性があり、事実関係を確認中である旨述べた。
• これに先立つ同14日6時ごろ、福島第一原発の吉田所長は、東京電力本店に対し、3号機のドライウェル圧力が急上昇している旨連絡した。吉田所長は、その後の同7時53分、東京電力本店に対し、3号機のドライウェル圧力が同6時10分現在で設計上の最高使用圧力を超え、原子炉格納容器圧力が異常上昇している旨連絡した。
• これらの連絡を受けて、東京電力本店の官庁連絡班員は、当時官邸に派遣されていた東京電力本店社員Aに対し、3号機の原子炉格納容器圧力異常上昇のプレス発表について、官邸及び保安院の了解を得るよう指示した。
• 東京電力社員Aは、官邸5階にいた保安院職員に対し、東京電力本店広報班が作成したプレス文案を提示しながら3号機の原子炉格納容器圧力異常上昇について説明し、広報の了解を求めたところ、前記保安院職員は、官邸において調整するのでしばらく広報を待つよう指示したが、その後、前記保安院職員は、官邸の了解が得られていないなどの理由から、東京電力社員Aに対し、東京電力が先にプレス発表しないよう指示した。
• 前記保安院職員は、当時官邸5階に詰めていた安井正也原子力安全・保安院付に東京電力のプレス文案内容について確認をとろうとしたが、当時、安井保安院付は別の案件の対応に追われていたため、確認できたのが同日9時ごろになり、その直後にその結果を東京電力社員Aに伝えた。しかしながら、東京電力は、その後も直ちにプレス発表しなかった。
• 他方、福島県庁では、かねて、東京電力福島事務所の職員が本部員会議において福島第一原発のプラント状況について報告しており、その模様が報道機関に公開されていた。
• 14日早朝、3号機原子炉格納容器の圧力上昇に係る情報が、福島第一原発から東京電力福島事務所に伝えられ、東京電力福島事務所長は、東京電力本店に対し、同9時ごろの本部員会議において3号機の原子炉格納容器圧力異常上昇について説明することにつき了承を求めた。
• しかし、東京電力立地地域部長は、保安院からプレス発表を待つよう指示されていたので、福島県庁における本部員会議でもまだその説明をしてはならない旨返答した。そのため、東京電力福島事務所の職員は、同日9時ごろの本部員会議において3号機原子炉格納容器圧力異常上昇についての報告をすることができなかった。
• その後、同日9時15分、西山保安院付は、保安院プレス発表において、3号機原子炉格納容器圧力が設計上の最高使用圧力を超えている旨説明した。

統合本部合同記者会見

• 4月上旬頃、細野補佐官は、国の各関係機関と東京電力の記者会見内容に重複や齟齬(そご)がみられることから、これらが合同して記者会見を行うべきであると考え、経済産業省に対し、合同記者会見実施の是非について検討するよう指示したが、同省が、規制当局と被規制者である事業者が一緒に記者会見を実施することは不適切であるとして反対したため、合同記者会見の実施は、一旦は見送られることとなった。
• しかし4月15日、細野補佐官は、依然として記者会見内容にそごがあることなどから、合同記者会見実施の必要性を強く訴え、経済産業省等と再度検討した結果、同25日から、東京電力本店2階において、統合本部合同記者会見が実施されることとなった。統合本部合同記者会見には、細野補佐官、安全委員会、文部科学省、保安院、東京電力などが参加した。

「直ちに」との表現

• 政府は、今回の事故後、放射線の人体への影響に関し、度々「直ちに人体(健康)に影響を及ぼすものではない」と説明した。
• 例えば、枝野官房長官は、16日18時ごろの官房長官記者会見において、同日のモニタリング値(飯舘村、南相馬市、浪江町において30μSv/h以上を測定)について、「直ちに人体に影響を及ぼす数値ではない」と説明し、19日16時ごろの官房長官記者会見においても、福島県内で生産された牛乳、茨城県内で生産されたホウレンソウの検体から、食品衛生法上の暫定規制値を超える放射性物質が検出されたことについて、「(一時的に摂取したとしても)直ちに、皆さんの健康に影響を及ぼす数値ではないということについては、十分御理解を頂き、冷静な対応をお願いしたい」と説明した。
• この枝野官房長官の説明は、低線量被ばくが累積した場合の影響については不明であるものの、少なくとも急性症状が生ずるような値ではないとの趣旨で述べられたものであった。
• また、同月20日、消費者庁は、そのホームページにおいて、蓮舫内閣府特命担当大臣(消費者及び食品安全、行政刷新担当)の消費者宛てのメッセージ「食品からの放射能検出に伴う出荷制限について」を掲載し、その中で「食品衛生法上の暫定規制値を超えた食品を一時的に摂取したとしても、直ちに健康に影響を及ぼすものとは考えられません」と説明し、その後の21日および23日付けのメッセージにおいても同様の説明をした。
• さらに、安全委員会も、同21日付けの「避難又は屋内退避が実施されている区域以外にお住まいの方々へ」において、国民に対し、「規制値以上の放射性物質が検出された食品を摂取し続けても、直ちに健康に影響を及ぼすものではありません」と説明した。
• これら「直ちに」との表現が用いられた背景には、低線量の放射線被ばくについては、被ばくとがんなどの発生との間に関係があるか否かが明らかではなく、かつ、仮にがん化するような場合でも、それまでには相当程度長い期間を要するといった科学的知見があると考えられる。
• もっとも、「直ちに人体に影響を及ぼすものではない」との表現については、「人体への影響を心配する必要はない」という意味に理解する者と、反対に「直ちに人体に影響を及ぼすことはないが、長期的には人体への影響がある」という意味に理解する者があり得るところ、いずれの意味で用いているのか必ずしも明らかではなく、この点についての踏み込んだ説明はされていなかった。
• なお、消費者庁は、4月1日、前記メッセージから「直ちに」という文言を削除したが、同庁は、そのホームページに掲載されている「食品と放射能Q&A」において、前記メッセージ中に「直ちに・・・考えられません」という文言を用いた趣旨について、仮に暫定規制値を超える食品を一時的に食べても、被ばくする放射線量に直すと極めて微量であり、身体に急性的な症状が出るとは考えていないが、放射性物質である以上、摂取し体内に蓄積した場合の影響が皆無とは言えないことを表現したものである旨説明した。

不測事態シナリオ

• 3月22日、菅総理は、仮に福島第一原発事故につき最悪のケースが重なるとどのような影響があるかを知るために、原子力委員会委員長である近藤駿介に対し、福島第一原発事故の今後の最悪事態の想定とその対策を検討するよう依頼した。
• 近藤は、3月15日の4号機原子炉建屋爆発を契機として、既に同日から事故状況が更に悪化した場合の対応策について検討していたが、菅総理の前記検討依頼は、原子力委員会としての本来の所掌を越えるものであることから、近藤が個人としてこれを引き受け、検討することとした。
• その上で、近藤は個人名で、「福島第一原子力発電所の不測事態シナリオの素描」(以下「素描」)を作成し、同25日、細野補佐官へ提出した。
• 素描は、作業員の総退避、1号機から3号機の原子炉格納容器破損に伴う放射性物質の放出、1号機から4号機の使用済燃料プールの燃料破損に伴う放射性物質の放出といった仮定的事実の下でどのような事態が生ずるかを検討し、その事態の下で、1986年に発生したチェルノブイリ原子力発電所事故の際に採用された避難の基準に基づいて避難措置を講じた場合、どの地域がその対象となるかを想定しており、前記仮定的事実の下では、「避難を求めるべき地域」が福島第一原発から170km以遠にまで及ぶことや、年間線量が自然放射線レベルを大幅に超えるため、「移転することを希望する人々にはそれを認めるべき地域」が250km以遠にも及ぶことを説明している。
• 近藤は、素描を細野補佐官を介して菅総理に提出した際、細野補佐官に対し、素描が示すような事態が生ずる可能性はほぼないと思われるが、原子炉格納容器への窒素封入、高所からの注水装置の遠隔操作化、4号機使用済燃料プール底部の強化などを行えば、格段に安心度が増す旨説明した。
• その後、細野補佐官は統合本部において、素描が示す対策の実施について検討を進めたが、菅総理の了解をも得た上、素描自体は公表しないこととした。
• それは(1)素描は、実際に生じた事実を記したものでも、生ずる可能性が高い事実を記したものでもないこと、(2)そのようなものを公表した場合、仮定的事実に基づく考察結果であるという本質的部分を捨象して結論部分のみが報じられ、不必要な不安・混乱をもたらすおそれがあること、(3)万が一素描が想定する使用済燃料プールの冷却などができなくなる事態に至ったとしても、放射性物質の放出が始まるまでに相当の時間的余裕があるので取り急ぎ公表する必要性も乏しいことなどを、総合考慮したことによるものであった。

《国外への情報提供に関して問題があり得るものの事実経緯》

各国に対する情報提供

　「官房長官記者会見および合同ブリーフィング」

• 政府は、3月13日夜以降、官房長官記者会見録の英訳を首相官邸ホームページに掲載し、さらに、同16日18時ごろに行った官房長官記者会見以降は、官房長官記者会見に英語の同時通訳を導入した。
• 外務省は、保安院などの関係省庁と共に、在京外交団に対して、3月13日から5月18日までの間は原則として毎日、同月19日以降は原則として週3回、ブリーフィングを行った。
• 内閣官房内閣広報室室は、保安院などの関係省庁と共に、外国プレスに対して、3月21日から平成23(2011)年末まで、ブリーフィングを行った。

　「個別の照会対応」

• 前記のほか、保安院などの関係省庁は、海外からの個別の照会にも対応した。
• 3月11日19時3分の原子力緊急事態宣言発出後、経済産業省別館3階の緊急時対応センター(ERC)に原災本部事務局が設置され、保安院の国際広報担当である保安院企画調整課国際室長をはじめとする保安院企画調整課国際室の職員は、ERC広報班に所属して、国外への情報提供などを担当し、各国政府などからの個別の照会に応じた。また内閣広報室も、外国プレスなどからの個別の照会に応じた。

発災直後の米国に対する情報提供

　「事故直後から日米協議開始までの情報提供」

• 米国は、事故発生直後から福島第一原発の状況について強い関心を持ち、米国政府関係者(駐日米国大使館、在日の政府関係者を含む)は、3月12日から再三にわたり、電話で、枝野官房長官など、官邸に詰める閣僚などや官邸職員に対し、支援申入れを行うとともに、事故に関する情報提供を求めた。
• そこで我が国は、米側に対し、それらの電話における直接の情報提供のほか、同13日には外務省内において、翌14日未明には西山保安院付からの電話により、同日昼間には経済産業省内において、原子炉の状態などについて説明した。
• しかしながら、米側は同日夜、枝野官房長官に対し、さらなる情報提供と米国の原子力専門家の官邸常駐を要請した。その理由は、我が国から提供された情報や我が国の情報提供態勢が依然十分でなかったためであると考えられる。
• これに対し、枝野官房長官は、米側の意図が明らかにされていなかったことなどから、その段階での即答を控えた。
• この頃、米国原子力規制委員会(NRC)は、駐日米国大使館に派遣中のNRC専門家と緊密な連絡をとりつつ、在日米国民に対して独自に発する避難勧告の範囲などについて検討しており、そのため、我が国に対して詳細な情報提供を求めていたものと認められる。
• しかしながら、我が国は、米国のこのような事情を聞かされていなかったことに加え、官邸において把握していたプラント情報自体も乏しく、他方、プラント情報に詳しい保安院を中心とする政府関係職員はプラント対応に忙殺されていたこともあり、米側が満足するような情報提供ができていなかった。これが、米側が我が国の情報提供に不満を抱いた一因をなしたと認められる。
• 3月15日ごろ、枝野官房長官は、再度、米側から米国の原子力専門家の官邸常駐を求められ、菅総理の了解を得た上、翌16日から、NRC専門家が官邸に常駐して情報収集することを認めた。
• これを受け、経済産業省職員及び保安院職員らは、同日から数日間にわたり、官邸2階において、NRC専門家らに対して、事故に関する情報を提供した。
• その後も米側は、例えば、同16日から開始された防衛省での福島原発事故に係る会議(日本側からは外務省、保安院、防衛省、東京電力などが参加)に参加し、また翌17日未明、枝野官房長官に電話をかけ、さらに翌18日から統合本部にも出向くなどして、情報収集した。

　「50マイルの避難勧告」

• 米国原子力規制委員会(NRC)は、在日米国民に対して独自に発する避難勧告の範囲などについて検討するため、様々なルートから情報収集を試みたものの、十分な情報が得られなかったことから、安全側に広く避難勧告をすることとし、3月17日(日本時間)、在日米国民に対し、福島第一原発から50マイル(約80km)圏外への避難を勧告した。
• この避難勧告は、福島第一原発のプラントの状態について十分な情報が得られていない状況において、「福島第一原発から50マイルの地点での放射線量が約1rem(10mSv)に上昇するものと予測される」という考察を基礎としてなされたと認められる。

　「日米協議の開始」

• 同18日ごろ、細野補佐官および長島議員は、統合本部などにおいて米側と接触し、そのやり取りから、複数化していた米国への情報提供の窓口を一本化して、米側に正確な情報を提供することなどの必要性を強く認識した。
• そこで、細野補佐官らは、両国の関係者が一堂に会し、情報共有、支援物資の要請・受入調整などを行うことを目的とする協議会(以下「日米協議」)を設置することを内容とする日米協議設置案を作成し、菅総理らの了解を得てその準備にとりかかった。また、そのころ、菅総理は、日米協議の立ち上げに向けた関係省庁間の調整を福山官房副長官に、日米協議の運営を細野補佐官に、それぞれ命じた。
• 福山官房副長官及び細野補佐官は、同21日に行われた米側および我が国の関係省庁などの準備会合を経て、翌22日から、日米協議を開催した。日本側からは、福山官房副長官、細野補佐官、長島議員らの政務関係者、内閣官房副長官補付(安全保障・危機管理担当)、安全委員会、外務省、防衛省、保安院、文部科学省などの関係省庁担当者、東京電力の担当者などが出席し、以後は、この場において、米国との間でプラントに関する情報共有および意見交換、支援物資受入調整などが行われるようになった。
• 日米間の情報共有状況は、この日米協議を通じて大幅に改善され、また、この協議に先立って行われた関係省庁会議において、関係省庁間の情報交換も効率的に行われるようになった。

　「汚染水の海洋放出についての情報提供の状況」

• 経済産業省の原子力防災業務マニュアルは、放射性物質を放出する原子力事故が発生した際、保安院企画調整課国際室長は、それが原子力事故早期通報条約に該当する事象であるか否かを判断し、該当する場合はIAEAに通報することとしている。
• 今回の事故対応においては、同条約上の通報を担当する保安院企画調整課国際室長をはじめとする同課国際室の職員(以下、国際広報担当職員)は、原子力総合防災訓練時と同様、緊急時対応センター(ERC)内に席を置かずに、保安院企画調整課国際室において、国外への個別の情報提供などを行っていた。
• このため、国際広報担当職員とERCとの情報共有は、ERC内で共有される文書については、保安院企画調整課国際室へ送付してもらう方法によっていたが、国際広報担当職員は、ERC内に常駐していなかったため、文書化されていない情報を即時に把握することは困難な状況にあった。
• 東京電力は、4月4日、保安院の了解を得て、集中廃棄物処理施設内などの放射性物質濃度の比較的低い滞留水を海洋に放出することとした。
• 国際広報担当職員の中でその放出に必要な事務作業に関与した者はおらず、その事務作業に関与した保安院職員の中で関係諸外国へ通報することの必要性を認識、指摘した者もいなかった。
• 放出を決定した後の同日16時3分に始まった官房長官定例記者会見を視聴していた国際広報担当職員の1人は、前記放出の実施予定を初めて知るとともに、前記条約に基づく通報の必要性に気付き、直ちにERCに出向いて前記放出に関する資料を入手し、同日17時46分、IAEAに対し、電子メールで前記放出の実施予定を連絡した。
• また、同日15時30分過ぎ、統合本部にいた外務省職員が、前記放出の実施予定情報を入手して同省関係部局に連絡し、同情報が同日16時開始の定例ブリーフィングを行っていた同省職員の携帯電話メールに送られたため、そのブリーフィングの中で同情報が各国の外交団に伝えられた。
• 前記放出は、同日19時3分に開始された。外務省は、統合本部にいた同省職員から同放出の実施予定について知らされ、在京の全外交団に対し、電子メールおよびFAXで、同日中に放出が開始される旨連絡した。しかし、在京外交団へ連絡がなされたのは同日19時5分であり、前記放出開始後の連絡となった。
• 外務省および保安院は、翌5日16時からの定例ブリーフィング(47カ国、2国際機関出席)において、改めて前記放出の経緯やその影響について説明を行い、また外務省は、翌々日の6日、在京の中華人民共和国、大韓民国およびロシアの各大使館に対して、前記放出の経緯やその影響についての説明をした。